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社科研究
促进宿迁生态经济示范区建设的 财税政策研究
时间:2018-01-08 来源:本站

江苏省社科界第十一届学术大会苏北区域学术专场征文

 

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   zheng'ju????????????????   zheng'ju????????????????促进宿迁生态经济示范区建设的

财税政策研究

                            何春艳   邵前标

摘要:宿迁生态经济示范区的建立和发展顺应了时代的潮流,是江苏省立足于实际情况

推动实行的重要的区域经济发展战略,对于生态环境的保护也有着重要的意义。而财税政策作为政府宏观调控的重要手段,在促进宿迁生态经济区发展的过程中也扮演着重要的调控角色。本文从微观的财政政策和税收政策两方面,具体对宿迁市政府节能环保支出政策及与环保相关的税收政策的实施现状进行了系统的分析,并针对问题提出相应对策建议,旨在发挥财税政策的资源配置和宏观调控作用,为生态经济区的快速发展提供有力保障,为促进江苏省整体经济的提高做出应有的贡献。

  关键词:生态经济;  示范区 ;财政政策;   税收政策                    

 江苏省在经济快速发展的同时,更加重视生态发展。宿迁市地处苏北,在经济和生态发展上具有一定的差距。江苏省要保持好自然生态上的优势,建立发展宿迁生态经济区,使得宿迁地区环境保护与经济发展两不误是十分重要的。这对于江苏省的整体发展具有十分深远的影响。江苏省委书记李强在参加省十二届人大五次会议宿迁代表团审议政府工作报告时,指出宿迁市应放下GDP增长率包袱,发展生态经济,通过生态与农业、旅游、养生、文化等跨界融合形成新业态新模式,增加附加值与竞争力,把宿迁建设成国家级生态经济示范区。 

一、生态经济对宿迁发展的重要意义

宿迁地处长三角地区,淮海经济圈、沿海经济带、沿江经济带交叉辐射区,是“一带一路”、长江经济带和长三角区域发展一体化等国家战略互动的重要节点。同时,宿迁属于苏北欠发达地区,发展水平相对滞后,资源要素制约较大,民生改善任务艰巨,与江苏省对生态文明建设高要求以及高水平全面建成小康社会之间的矛盾相对突出。宿迁市委市政府把高水平建设生态经济示范区作为践行习近平总书记“绿水青山就是金山银山”思想的重大举措。作为落实省委省政府关于“两聚一高”的具体实践,大胆探索、勇于创新,努力把宿迁的生态优势转化成发展优势、竞争优势,真正走出一条生态经济化、经济生态化的发展新路。                                                                                               

    二、宿迁生态经济区的经济发展现状

近年来,宿迁坚持产业发展与环境保护并重,绿色产业蓬勃兴起。智能家电、绿色建材、功能材料、智能电网四大新兴产业发展平稳。2016年,全市规模以上四大新兴产业实现产值448.13亿元,比上年增长7.9%。其中智能家电实现34.18亿元,增长34.5%;绿色建材实现101.56亿元,增长15.6%;功能材料实现284.74亿元,增长2.5%;智能电网实现27.65亿元,增长14.4%并获批省高端装备制造业特色基地。智能家电、绿色建材双双获批省级先进制造业基地,顺利通过中国家电产业基地验收评审。同时逐步形成以生态白酒、绿色旅游、电子商务、苗木花卉和水产养殖为主要特色的生态经济产业群。

三、宿迁生态经济示范区的现行财政政策分析

财政政策主要包括财政预算、财政投资、财政补贴、国债政策等,鉴于内容较多,篇幅有限,本文着重从与环境保护相关的财政支出的角度进行分析。

(一)与环境保护相关的财政支出分析

    与环境保护相关的财政支出是指专门投入到环保方面的财政资金,常见的指标有“节能环保支出”和“环境污染治理投资”两项指标。这两项指标的内容界定与统计数据是存在交叉的,从包括的内容上,节能环保支出包括的项目更多,但是从投入金额上看,环境污染治理投资额却远大于节能环保支出额。在统计上,2006年之前,我国并没有专门的环境保护财政支出项目,自2007 年,在财政支出项目中出现了专门用于环境保护的“环境保护支出”项目,自 2012 年,进一步将“环境保护支出”更名为“节能环保支出”。本文在研究与环境保护相关的财政支出政策时运用的是“节能环保支出”指标。因为节能环保支出是公共财政支出的组成部分,使用该指标更能反映出政府对于环境保护的投入力度,同时也可折射出财政支出结构存在的问题。   

1           20122016年宿迁节能环保投资概况

年份

节能环保投资额(亿元)

占地区生产总值比重

占财政收入比重

占财政支出比重

2012

8.12

0.5%

2.4%

2.2%

2013

9.72

0.6%

2.8%

2.8%

2014

7.27

0.4%

1.9%

2.1%

2015

9.41

0.4%

2.1%

2.1%

2016

10.32

0.4%

2.2%

2.2%

数据来源:宿迁市财政局经计算整理

 从绝对规模角度分析,由表3可知,宿迁全市节能环保支出额是逐年递增的

2014年下降),且自2012 年的 8.12 亿元增加到 2016 年的 10.32 亿元,增长了约 1.3 倍。这说明宿迁市对于环境保护事业的支持力度是逐步上升的,也表明了政府对于环境保护的重视程度。从相对角度来讲,宿迁市节能环保支出的增速出现明显下降的趋势,由 2013 年的19.7%下降至 2016 年的 9.67 %,在 2014 年甚至是负增长。这与当前日益严重的环境污染现状是不相吻合的,不利于环境污染的治理及环境质量的改善。环境保护作为公共物品,在我国主要就是依靠政府来管理,若政府投入力度不足会不利于环境的改善。宿迁除个别年份外,节能环保增长速度是均高于 GDP 的增长速度的,这在一定程度上是合理的。原因是当前经济发展很大一部分依靠第二产业拉动,宿迁生态经济区也是如此。然而工业经济的发展势必会带来一定程度的环境污染,节能环保的增长速度高于 GDP 的增长速度有利于环境的保护。

(二)宿迁财政节能环保支出存在的问题

 宿迁经济区财政支出中的节能环保支出总额上是增加的,但也存在问题。首

先,节能环保支出在公共财政支出结构中所占的比重偏低。由上述表1看出,节能环保支出占财政预算支出的比例一直保持在2.1-2.2%左右(20132.8%)。这说明在财政支出中节能环保支出是处于劣势的,即使在环境保护问题日益突出的现状下所占比例也尚未得到大幅度提升,这是不符合“生态经济”发展要求的。其次,节能环保支出额占地区生产总值的比重偏低。2012年以来,宿迁全市财政节能环保支出占GDP的比例均低于0.5%,最高年份也只有在 2013 年达到0.6%。根据国际经验,当治理环境污染的投资占GDP的比例达到1%1.5%时,可以控制环境恶化的趋势;当该比例达到2%3%时,环境质量可有所改善。发达国家在20世纪70年代环境保护支出就已经占GDP1%2%,因此,就目前来讲,我们仍应进一步加大对节能环保的投入力度,以便于更好的解决所面临的严峻的环境问题。

四、宿迁生态经济示范区的现行税收政策分析

   (一)宿迁生态经济区税收规模及结构分析

    宿迁市是江苏省经济较欠发达的地区。但近年来,宿迁经济区的生产总值、财政收入增长速度均具有强劲的增长势头,是带动江苏省经济发展的重要增长极。从下表2来看,2012年至2016,税收是财政收入的主要来源,近五年占财政总收入比重平均为83.3%,并且较稳定,这说明随着经济的不断发展,税收来源更为规范和稳定。

    2           20122016年宿迁经济区税收规模

项目/

2016

2015

2014

2013

2012

税收收入(亿元)

186.27

196.95

180.69

157.98

130.07

占财政收入比重

78.2%

83.6%

86%

85.3%

82.2%

数据来源:宿迁市统计局:国民经济和社会发展统计公报

2016年宿迁全市地税各项收入构成分析,(如图1)营业税所占比重较高,占地税总收入的34.97%,成为拉动宿迁市地税收入增长强动力,是支撑地税收入的重要税种。作为
宿迁地方税收的第一大税种, 2015年营业税84.1亿元,201649.56亿元,营业税额下降,其中一个原因是“营改增”税制改革的影响,另外原因是税收依赖房地产建筑业,同时金融业、仓储业、邮政业等第三产业发展缓慢,使地方税收减少。

 

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    12016年宿迁经济区地税收入构成比例

数据来源:宿迁市地税局

(二)与生态环境相关的生态补偿税收政策

宿迁市地方政府紧跟市场经济的发展的脚步,在国家自然资源政策法律体系

不断完善的背景下,陆续实施了一系列具有生态补偿性质的税费政策。在分析宿迁市与生态相关税收概况时,没有将增值税与企业所得税纳入统计范围,因为这两类税虽然规模较大,但是没有具体的与生态相关的税收数据。而营业税由于关于环境保护的税收政策不多,并且实施“营改增”后取消营业税,同样没有将其纳入统计范围。下面分析与生态经济相关的税种收入,统计数据见表3所示。

       3     2013-2016年宿迁全市与生态经济相关税收概况

项目/

2014

2015

2016

税收总收入(亿元)

180.69

196.95

186.27

地区生产总值GDP(亿元)

1930.68

2126.19

2351.12

税收总额占GDP比重

9.4%

9.26%

7.9%

与生态环境相关的税收总额

38.77

41.59

47.96

占税收总额比重

21.46%

21.12%

25.75%

与生态环境相关税收占GDP比重

2.0%

1.96%

2.0%

 

 

 

 

 

         

 

 

 

数据来源:宿迁统计年鉴、宿迁市财政局。2013年部分数据缺失

从税收总量分析,宿迁全市税收总量是呈增长趋势的,由2013年—2016年,由157.98亿元增长到186.27亿元。但是所占GDP的比重并不是随着经济的增长而增长的,反而呈下降趋势(见表3)。说明在税收征收与管理方面还有待加强。其中与生态经济相关的税收收入总量整体趋势是不断上涨的(表3)。2014年—2016年,由38.77亿元增长到47.96亿元;其占税收总收入的比重也是呈增长趋势(见表3),说明宿迁市政府部门加大了环保方面宏观调控的力度,在逐步朝着更加环保的方向发展。另外,与环保相关的税收占地区生产总值的比重自2013年以来基本维持在2%左右(表3),说明宿迁政府部门随着经济的发展,GDP的不断提高,对于生态环境的整治力度是逐步加大的。

(三)现行税收政策存在的问题

 有关环保的税收措施为保护环境、遏制污染树立了鲜明的政策导向,在减轻

或消除污染,加强环境保护方面发挥了一定的作用。但同时应该看到,我国目前并没有真正建立起完善的生态税收体系,与生态建设相关的条款散落在各不同的税种之中,对于生态环保存在很多问题。

1.税收总量与环境保护要求不匹配。

从宿迁生态经济区的税收结构来看,营业税已经成为宿迁税收的第一大税种,(全面营改增后,营业税将被增值税替代。)是江苏省财政的主要资金来源。而营业税的纳税对象一般都来自于第三产业。由此可见,第三产业的发展水平直接决定了营业税税收总额的高低,直接决定了税收总量的多少。着眼于宿迁生态经济区的实际情况,2016年为例,宿迁生态经济区内第三产业的生产总值只占了经济区GDP总额的39.8%,这一比例远远低于全省第三产业生产总值占GDP比例的平均标准50.10%。由这一现状可以看出宿迁生态经济区内第三产业发展水平不够,落后于全省第三产业发展的平均水平。而这一现状,直接导致了宿迁生态经济区内各地方税收不足,进一步导致了整体税收总量的不足,以至于财政无法有力保障节能环保支出,不能全力促进经济区的发展。

  2.税收政策对产业结构升级的导向作用不明确

 201381日营业税改征增值税后,原缴纳营业税的运输服务业和部分现

代服务业改成征收增值税,现代物流业目前征收的是6%的增值税,可抵扣其购入车辆的增值税进项税。虽然享受了优惠,但因大型物流业需使用大型仓库、大面积的场地,所以还需缴纳房产税、城镇土地使用税、车船税、印花税、所得税等,税负比之前要有所增加。宿迁生态经济区的三次产业结构比重中,第三产业是排在第二产业之后的,究其原因, 第三产业的税负偏重,限制第三产业的发展应该是其原因之一。

 3.现行税收优惠政策不利于企业发展

 现行税收优惠政策以区域性税收优惠为主,以产业型税收优惠政策为辅。第

一产业一般为初级农产品,可免交增值税。第二产业以工业为主,产品一般要交增值税。第三产业以服务业居多,以交营业税为主,营改增后,现代服务业改交增值税。税制结构中税收的功能虽然增强,但会影响到新建企业和新产品的开发。新建企业在经营初期微盈利甚至亏损,企业所得税的税收优惠减免不了多少税额负担,投入的资金还得负担相应的增值税等流转税。目前在企业所得税中有较多针对高新技术企业的减免税优惠,但在增值税中却只存在对资源消耗型企业的激励,在高新技术企业所生产的产品在流转过程中并没有相应的优惠。

4.具有生态补偿性质的税收政策不足

 宿迁生态经济区的发展应该是经济发展与环境保护相互协调的绿色经济、可

持续发展。但是从现实情况看来,生态经济区内的自然资源种类、数量多,多年的重经济发展轻环境保护导致的生态问题严重,经济区内现行的具有生态补偿性质的税收政策明显偏少,无法满足经济区的实际需求,无法有效解决经济区内的生态保护问题。通过与国外成熟的生态税收政策体系相比较,可以看到,OECD(经合组织)国家开征的生态补偿的税收种类在大类上就超过了 50种。OECD国家全面的生态税种设置对节约使用资源、优化生态环境起到了良好的作用。可见,江苏省政府对环境保护的监督管理力度不够的原因之一是具有生态补偿性质税收政策不足。

五、促进宿迁市生态经济示范区建设的财税政策选择

财税政策是政府宏观调控的重要手段之一,促进宿迁的生态经济示范区建设,实现经济、社会和生态的可持续发展,需要从财政和税收角度着手,明晰政府的职能同时完善财税政策实施的配套措施,从而实现建设生态宿迁的目标。  

  (一)宿迁生态经济建设的财政政策选择

    1.完善节能环保支出政策,并建立合理保障机制。

    当前和今后一段时期内宿迁生态经济区的节能环保支出仍然会呈现出供给不足的局面。因此,加大节能环保支出的投入力度迫在眉睫,这也是财政支出结构应该完善之处。在加大节能环保支出投入规模的同时,建立合理的保障机制,以促进节能环保支出额稳定增长才是解决问题的关键。建议如下:第一,硬性约束。结合经济、环境的实际情形,通过制定相应条例,对各相关比例进行硬性约束。所规定的比例包括中央与地方政府节能环保支出额占各自当年财政支出总额的最低比例、节能环保支出增长率高于当地 GDP 增长率的比例以及节能环保支出增长率高于财政支出总额增长率的比例等。只有建立起完善的硬性约束机制,才有利于促进节能环保支出的可持续增长。第二,激励约束。当前,地方政府在环境保护事业中发挥着重要作用。为了保证环境保护质量的提升,制定绿色政绩考核机制,即将环境保护目标的完成程度与地方官员的政绩考核密切相连在一起,从而激励地方政府在环境保护面前由消极被动变积极主动,这样环境保护问题在重视程度上会得到较大幅度的提升。

2.完善财政转移支付制度,加大财政转移支付力度,充分运用财政补贴政策。

    国外,美国在田纳西流域开发过程中,通过扩大纵向转移支付规模和加大横向转移支付力度,逐步完善基础设施建设和缩小区域经济发展差距;日本建立由地方交付税、国库支出金和地方让与税构成的财政转移支付制度,以加快北海道等“过疏”地区经济发展;国内,山东省通过调整税收返还比例和完善省以下财政转移支付,提高鲁中南生态功能区财力供给能力和基本公共服务提供水平;鄱阳湖生态经济区利用财政融资功能取得大量财政资金,支持生态经济发展。江苏省在加快生态经济发展过程中,应充分借鉴美国、日本和山东省及鄱阳湖生态经济建设经验,逐步完善财政转移支付制度,主要包括:

   1)加大纵向转移支付的力度。

    宿迁属于欠开发欠发达地区,与发达地区相比在财力上还存在着较大的差距,有限的财力使其对环保治理的投入严重不足。但对于建设生态经济示范区来说,节能减排的任务显得很重,在很大程度上只能依赖着上级政府部门的财政转移支付。因此,需要上级财政的大力支持来发展地方的生态经济。此外,针对企业由于生态经济建设初期增加的技术设备更新投入、科技研发、改进生产工艺等造成的暂时性企业效益小于社会效益的现象,政府有责任对这些企业给予财政政策上的倾斜,如给予适当的财政补贴。

   2)探索横向转移支付。

    江苏省经济发展存在严重的不均衡,导致各地区财政收入存在巨大差距。故应探索建立省内横向转移支付,引导受益地区开展资金补助、对口支援等形式的横向转移支付,弥补宿迁生态发展因产业发展受限等的经济损失。

3.设立生态经济发展专项基金,加大政府财政投入力度。

政府的投入在发展生态经济中至关重要,为了发挥其促进生态经济发展的政策导向性作用,政府就应该投入必要的财力,采取由专项资金直接对其拨款,或通过财政贴息、低息或无息贷款的方式,给予具有预期效益的行业、企业、项目、技术一定的资助,进而加快推进产业结构的优化调整,提高低能耗、低污染产业在工业产业中所占比重,大力支持对再生资源、新能源的开发。此外,政府应增加对有利于生态经济发展的配套公共基础设施建设方面的投入,由于承建上述公共设施建设的企业经济负担较重,政府有必要通过如投资性的支出,在为企业创造公平竞争环境的同时,也可以调动企业建设与发展生态经济的积极性。

(二)促进生态经济区发展的税收政策选择

在税收政策层面,政府部门应从税制结构以及税收政策制定两个方面同时着手,积极推动适当调整税收制度的相关工作,为进一步提升宿迁生态经济区优势产业提供税收制度保障。结合宿迁经济区的优势和特点,建立宿迁生态经济区的税收政策主要包括以下内容:

    1. 江苏省争取适当的税收立法权,加强地方政府对地方经济管理的灵活性。

地方政府是最了解当地经济发展现状,更能把握地方经济发展趋势,这客观上要求地方政府针对当地经济社会发展的需要,灵活运用税收手段,因地制宜的调控配置区域性资源,增强地方政府对经济的宏观调控能力。所以,在保证政令畅通、不挤占中央管理税种和不影响周边省份利益的前提下,江苏省政府可通过立法,经中央批准,在宿迁生态经济示范区开征具有区域特征的新税种,既增加财政收入,又促进传统产业向生态产业转型升级。

    2.争做国家税制优化的实验区、建立生态税收体系。

从现行税制来看, 20161225,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《环境保护税法》,按照“税负平移”原则将现行排污费改为环保税。环境税将于201811日起开征。至此,我国税制结构中增加一个与生态环境相关的独立税种。但是,并没有形成完善的生态税收体系。在保证国家税制严肃性的条件下, 宿迁经济区争做国家税制优化的实验区,争取在生态经济区进行生态税收体系试点。生态税收体系应以生态环境保护为目标, 从治理环境污染的本质出发,以环境保护税为核心,加快资源税、消费税、城市维护建设税、城镇土地使用税、车船税、耕地占用税等税种的改革,以生态税收体系的方式进行整合。宿迁生态经济区在如何运用税收政策促进生态环境保护方面也应走在前列,积极探索出一条生态税收体系建设的成功之路。

3. 争取地方税收管理的自主性,培植特色产业并合理布局。

宿迁生态经济区可以争取地方税收管理的自主性,制定有针对性的税收优惠政策。对于发展现代物流业和文化旅游业可以在房产税、和城镇土地使用税、契税等给与返还,如对生态经济区内“美丽乡村”建设项目进行税收的适量返还,对于乡村休闲旅游的饮食收入可以免税。对生态农业产业化龙头企业给与一定期限增值税全面或全退。对特色产业在生态经济区内进行合理布局,避免进行重复建设。同时利用税收优惠政策,吸引鼓励类的新兴产业和高新技术产业落户生态经济区内,以便改善区内产业结构,提高其发展水平。

4.调整中央和地方共享税分享比例,适当增加地方政府税收留成。

当前税收优惠政策中,企业所得税占较大比重。从宿迁经济区当前的实际情况来看,企业经营效益总体情况不乐观,亏损面比较大。其中有些企业即使获得了盈利,但大部分都是属于微盈利企业,其中还要弥补以前年度亏损,所以利润水平相当低,即使享受了税收优惠也毫无实际意义。因此,应适当增加地方税收留成,提高宿迁经济区所得税地方分享比例,将现行的企业所得税地方留成40%、中央留成60%的分配办法调整为中央和地方各50%。当前,宿迁经济区的税收结构中,营业税所占比例最大(见图1)。“营改增”后,地方税收受影响。为支持宿迁生态经济示范区建设,应适当增加增值税留成比例。

5.增加宿迁生态经济区税收优惠的税种 。

    税收优惠政策主要包括流转税优惠政策和个人所得税优惠政策。当前宿迁经济区的税种中,流转税的比重相对比较高。针对这一特点应该增加增值税、消费税等流转税的优惠政策。如对于不动产转让、无形资产、技术转让收入给予相应的税收优惠,包括对个人和单位从事技术开发业务、技术转让和技术服务收入以及相关的技术咨询,经过省一级税务机关的批准可以免征增值税;同时,为了吸引大多数人才从发达地区向宿迁欠发达地区流动,强化宿迁的科技创新能力,应该适当的减免高端人才个人所得税,对为引进人才的专门补贴予以免税,对技术服务以及技术成果转让所得给予减免政策。

6.用好减免税政策的杠杆作用,降成本、补短板。

对于企业产品转型升级的生产、科技、信息、人力等创新要素,减免的范围要加宽,力度要加强,门槛要降低。争取国家将对广东横琴、福建平潭、江西鄱阳湖生态经济区、洞庭湖生态经济区的减免政策复制到宿迁生态经济区,对产品升级、研发、新工艺推进不仅在费用上实现加计扣除,在增值税环节也设计地方分成式减免。同时,对符合生态经济发展的企业行政审批开设快速通道,降低企业审批成本,形成多角度、多税种、多手段的全方位减免,支持企业发展。

六、总结

    综上所述,财政政策倾向于投入、税收政策倾向于优惠返还,在国家环保财政投入有限的背景下,充分发挥好财政和税收两个方面作用,更有利于实现对宿迁市的生态环境的保护,扬长避短,实现和谐发展,把宿迁建设成江苏省大公园。

 

参考文献

[1]WillemBuijink,Boudewijnjanssen,Yvonnesellols:Evidence of the effect of domicile _disibledevent="EN-US">18651091300

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